會議報告     政府采購網 www.7001262.live    
              
              建立并完善政府采購專家管理制度和監督機制
               促進政府采購工作步入快速、規范發展軌道
                  吉林省政府采購中心 張喜為

   政府采購事業在我國發展已有近十個年頭了。隨著政府采購法的出臺,各項政府采購制度的逐步建立和完善,我國的政府采購事業逐步從無序走向了有序發展,政府采購工作也從不規范逐步走向了相對規范。同時,隨著政府采購規模的不斷擴大,政府采購事業為社會帶來的經濟效益和社會效益越來越明顯。
   然而,客觀地講,由于我國政府采購事業起步較晚,工作開展過程中法規、制度建設又相對滯后,在政府采購工作中會難免要出現諸多問題,比較說政府采購法規、制度的不完善問題,政府采購計劃的“缺位”問題,政府采購評標專家監督管理的“空位”問題。這些都是影響和阻滯政府采購事業健康有序發展的關鍵問題和重要環節,也是社會各界對政府采購廣泛關注的熱點問題。這里重點要談的就是政府采購評審專家在使用和監督管理過程中的“空位”、“缺位’’和“越位”問題及其解決辦法。
  一、政府采購評標專家管理中存在的主要問題
  (一) 評審專家在法律意義上管理“空位”
   政府采購法規定,以公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價等方式實施政府采購的,都要成立以評審專家為主的評標委員會(或談判、詢價小組),其中,評審專家的人數不得少于成員總數的三分之二.這樣的人數要求目的是要在評審過程中以投票方式表決中標結果時,確保評審專家的意見起主導作用.由此可見,評委會的意見基本上體現評審專家的意向,評審專家在評標、定標過程中握有實際上的生殺大權.引伸而言,評審專家在某種程度上決定著政府采購過程的公正性,合理性、科學性,也決定著政府采購任務完成的好壞和成。热徽少徳u審專家在政府采購評標過程中有著如此舉足輕重的地位和作用,屬于“說了算”的重要解色,在工作中理應受到重點管理和監督.然而,在現實的政府采購管理工作中卻不盡然.以我國2003年1月1日實施的有關政府采購的第一大法一一《政府采購法》為例,《政府采購法》全第九章八十八條,其中涉及到有監督管理內容的有質疑與投拆、監督檢查及法律責任三個章節共三十條,其中竟沒有一務對政府采購評審專家提出有針對性的管理和監督.這就等于說對政府采購評審專家的管理在法律意義上處于“真空”狀態,形成法律“空位”,實在令人不可思議和擔心.
  (二) 評審專家管理主體上的“準空位’(或‘缺位”)
   應該說,基于政府采購評審專家在政府采購過程中舉足輕重的地位和作用,已經引起了政府采購當事人及社會各界的高度重視,為了加強對政府采購評審工作的管理,規范評審專家的執業行為,提高政府采購質量,財政部、監察部于2003年11月發出了財庫[2003]119號關于《政府采購評審專家管理辦法》的通知,國家發展計劃委員會于2003年4月又先后印發了《評標專家和評標專家庫管理暫行辦法》及與之相關的《評標委員會和評標辦法暫行規定》兩個管理辦法.三個辦法中都對評審專家的資格管理、評審專家的權利義務,評審專家的使用和管理、評標委員會的工作內容和評審程序、方法以及評審專家的違規處罰都做了相對明確和具體的規定,使政府采購的評審專家在使用和管理方面都有所遵循.但遺憾的是,在誰來監督評審專家,就是監督主體這個關鍵問題上,卻都沒有一個明確、合理、有針對性的規定.專家管理辦法在第三十一條中規定:‘各級監督機關要對屬于行政監督對象的專家的個人行為加強監督檢察,涉及有關違規違紀行為的,按照有關規定給予相關人員行政處分’.這里有兩個問題值得探討:一是條文表面上似乎已經明確了評審專家的監督主體是監察機關,但實際工作中,監察機關是很少出現在評標現場的(不排除個別地方監察機關的工作人員場場坐陣政府采購的評標現場),那么,究竟由誰監督評價評審專家的個人行為是否違規違紀呢?沒有答案;二是文中規定涉及有關違規違紀行為的,要按照有關規定給予相關人員行政處分.這里所指的有關規定是什么,也無從查證和遵循.由此可見,對評審專家個人行為的監督在管理主體上也處于‘準空位”或“缺位”狀態.這是一個很嚴重的問題.因為,評審專家作為評標現場的裁判員,其執法的公正性、公平性、合理性、科學性如果無人監督,只靠評審專家個人的自覺行為和自身素質來進行自我約束,其公正、公平、合理、科學的保障程度是難以保證的,而評審專家個人行為公正性的無保障就直接意味著政府采購結果的公正性也同樣沒有保障,這不能不使人對政府采購事業的公信力產生懷疑和擔憂.
  (三) 評審專家在評標工作中經!霸轿弧
   由于評審專家的管理在法律方面“空位”,在管理主體方面‘“缺位”,從而導致評審專家在實際評標過程中的管理有時處于無序狀態,出現“越位”現象在所難免.這里舉幾例來說明評審專家的“越位”現象.
   一是評審專家在出場次數上“越位”.為了避免評審專家經常出現在評標現場,與經常投標的投標人之間過于熟悉,形成默契或評審權力尋組問題,《政府采購評審專家管理辦法》中第二十四條規定:“評審專家原則上一年之內不得連續三次參加政府采購評審工作”.但在實際工作中,由于專家庫中專家數量有限,同類同專業項目中的專家要達到足夠的數量更為困難,這樣,在實際工作中一些經常采購的項目(如IT、電子、汽車、電梯、鍋爐、工程等)所抽取的專家會經常重復,導致一些專家一年內多次出場,頻繁“越位”,究其原因,專家庫專家數量嚴重不足.
   二是評審專家在出場資格上“越位”.眾所周知,評審專家之所以稱之為“專家”,首要一點就是必須具備很高的業務水準,并且要有高級專業技術職稱.《政府采購評審專家管理辦法》中要求評審專家必須具備五個條件,其中很重要的一條是要求評審專家“從事相關領域工作滿8年,具有本科(含本科)以上文化程度,高級專業技術職稱或者具有同等專業水平,精通專業業務,熟悉產品情況,在其專業領域享有一定聲譽”.應該說, 目前各省市專家庫中的專家大多數是按照上述條件和標準征集、管理和使用的.多數專家在評審過程中所表現出來的業務水準還是實至名歸、名副其實的.這些專家在評審過程中,能夠真正在技術上把關定位,在同等價位上把最好的商品選出來,使用戶采購到滿意、放心、省錢的商品和服務,為保證政府采購的質量和效果起到了不可或缺的作用.但是,在實際工作中,也不乏遇到一些名不副實,濫竽充數的所謂的專家.這些所謂的專家到評標現場的表現主要有三種類型:第一種是鸚鵡學舌型,人云亦云,隨聲附和,說不出自己的見解和觀點,隨幫唱影,跟風投票;第二種是徐庶進曹營型,先一言不發,沉默是金,表態方式是總結性的發言,即前面其他專家或用戶代表說的我都同意;第三種是胡言亂語型,這類專家基本上是“半瓶子醋”,說其一時還有理有據,說其二時離題千里.出現上述現象歸結起來只有一點,那就是專家不專,專家隊伍良莠不齊,濫竿充數,質量不夠.有的專家頭上雖然頂著高級技術職稱的帽子,但卻不具備相應的專業知識以及應有的專業水準,浪得虛名.那么,為什么在本應權威性很高的專家庫中抽取的專案會有不專的呢?稍加分析會略知一、二.多數情況下這類所謂的專家是“鉆空子”取得的高級專業技術職稱,繼而又“鉆空子”鉆進了專家庫,就是說這類人在評聘專業技術職稱時,是靠抄論文、湊業績,造假材料混進來的,根本就沒有真才實學,更談不上什么專業水準,是名副其實的不專.這類所謂的“專家’在評審時也只能要么一言不發,要么人言亦云.也有另外一種情況,就是專家庫在專家分類管理上不細,抽取的專家與所評審的項目大類相通小類不同,即同類不同專業,專家又觸類不旁通,所以對技術指標只知其一,不知其二,知其然,不知其所以然.這類專家在評審時要么附和其他專家的意見,要么胡亂發表皮毛性的意見,切不中要害.總之,無論是哪種類型,專家不專的問題都會對評審結果產生不利影響,大大降低了政府采購的科學性、合理性、公正性和公信力.
   三是評審專家在評標過程中“越位”.由于對評審專家的監督管理在法律和管理方面都處于“空位”和“缺位”狀態,使得評審專家在評標現場的言行舉止無拘無束.應當說,在這種比較寬松的環境中,大多數評審專家還是具有較高的業務素質和良好的職業道德,在政府采購的評審過程中能夠做到廉潔自律,遵紀守法,客觀公正,使政府采購能夠實現公正、公平,合理、科學有效的采購結果.而能夠做到或實現這一目的,完全源自于政府采購的公信力及評審專家的自覺行為.但在實際工作中,也確有為數不少的評審專家由于自覺行為不夠,自律意識不強或者與投標人之間有某些利益鏈接,于是,在評審過程中難以做到公正、公平,有的顛倒黑白,有的指鹿為馬,有的指東打西,對個別投標人或投標產品具有明顯的傾向性和偏袒行為,使評審結果出現不應有的重大偏差或直接導致采購失敗,給政府采購工作造成了不良影響和不應有的損失,而出現這種現象的原因主要是對評審專家的監督不力,缺乏監督主體和監督機制,因面對評審專家缺乏有效的約束力.雖然評標現場有采購中心的工作人員,有用戶(采購人)代表,有的還會有采購辦的人員,有柚取或邀請的公證、紀檢、監察部門的工作人員,但除了采購中心的工作人員是常駐代表以外,其余人員基本上都屬于匆匆過客,一年參加不了幾次評審,對評審過程中的專業知識及政府采購中的相關法律規定并不十分熟悉.即使這種監督有些效果,也只是對政府采購開標、評標過程中一些程序、過程及其公開透明程序的監督,而很難做到對評審專家在技術層面上進行有效監督,并且,除了監察、紀檢部門的人員外,其余人員也都和采購中心的工作人員一個待遇,在法律規定上并未賦予其監督權.因此,在評標現場,有時明顯覺察到評審專家對某些投標人或投標產品帶有傾向性,甚至在明目張膽地違規違紀,但如果紀檢監察人員不在現場,其他人員對評審專家沒有監督權,并且缺乏專業知識,以至于多數情況下,大家只能選擇沉默,聽之任之,最終導致出現招標效果不好,招標失敗,甚至導致投訴等種種不良后果.
   (四)集中采購代理機構(采購中心)在監督管理權限層面上“無位”
   按照目前的注律規定,集中采購代理機構(以下簡稱采購中心)在政府采購過程中所賦予的職責是:接受采購人的委托,編制招標文件,發布招標信息,提供場地組織開標,抽取專家組成評標委員會進行評標,對中標人發中標通知書并簽訂合同,監督履約并協助結算,整理并保存采購檔案.采購中心的上述工作內容,簡單概括起來就是搭建采購平臺,履行采購程序.并在采購活動中確保采購條件的公正公平,采購結果公開并接受社會監督.按照規定,采購中心的工作人員不參加評委會,不參與具體的評標工作.對評委會的評審工作不具有監督權.因而對評標結果不產生影響.就是說,單就評標委員會的人員構成,對評審過程中的決策權以及對評委會評審行為的監督權而言,采購中心是“無位”的,按照“無位”而無為的行為方式,采購中心對采購結果是不應負任何責任的.但是,在《采購法》第54條和財政部第20號令《政府采購供應商投放處理辦法》第7條中,都分別規定了采購供應商認為采購文件、采購過程、中標和成交結果使自己的合法權益受到損害的,應當依法向采購人、采購代理機構提出質疑,采購人和采購代理機構要限期予以答復.就采購文件而言,采購中心是可以答復的,但這種質疑多數是在開標前對采購招標文件中某些商務條款或個別技術指標的設定所提出的,如果需要正式修改,都應在開標前予以更正、修改并答復.但就中標和成交結果而言,讓采購中心進行答復就有些勉為其難了。采購中心無權也很難為供應商做出一個合理,滿意的答復.因為,這是一個責任和權力不對等的問題.對一個沒有實際權力和行為責任的人進行問責是沒有道理的.這種沒有權力倒要問其責的做法類似于給別人“擦屁股”,或者叫‘背黑鍋’.
   二、在法律法規上建立并完善對評審專家的管理體制和監督機制,是政府采購工作在正常軌道上運行的保障
   如前所述,政府采購工作在我國發展近十個年頭,成效是顯著的,是不斷提高的.但問題也在不斷暴露顯現出來.評審專家的問題就是這樣.也正是由于評審專家的問題日趨嚴重,使政府采購結果的公正性受到質疑,政府采購的經濟效益和社會效益受到影響,政府采購的公信力有下降的趨勢.人們從最初的對政府采購的全力支持、深信不疑,發展到現在對政府采購不冷不熱、半信半疑.這些足以讓所有關注和從事政府采購事業的人感到震驚和覺醒.有關部門應當理性的認識和分析產生問題的原因,采取切實可行的措施,加強管理,堵塞漏洞,針對前面指出的問題對癥下藥,提出如下建議.
  (一)在法律法規上填補“空位’和“缺位”,對評審專家和評標委員會實施有針對性的監督和管理
  首先,要在采購法中加入對評審專家和評標委員會進行監督管理的條款和相關內容,在法律上消除“空位”.評審專家及評標委員會在政府采購項目評審中的地位和作用不容置疑,可以直接決定評標的過程和中標結果,是政府采購中過程中的關健環節.因此,在法律條文中設定對評審專家和評標委員會進行監督和管理的條款天經地義,也是確保政府采購事業正常發展的保障所在.
  其次,在采購法和評審專案管理辦法中明確對評審專家和評標委員會的監督主體和監督權限、職責.明確監督主體的目的就是明確監督責任,把監督責任落實到單位,落實到人,徹底解決目前在監督上大家都管而事實上大家都不管的局面.監督主體可以是監察、紀檢部門,也可以是政府采購評審專家管理部門(即日前的各級采購辦).監督權限和職責就是對每一次的評標工作都進行全程參與,對評審專大家都管而事實上大家都不管的局面.監督主體可以是監察、紀檢部門,也可以是改府采購評審專家管理部門(即目前的各級采購辦).監督權限和職責就是對每一次的評標工作都進行全程參與,對評審專家的公正性、技術性及評標結果的合理性進行直接監督,在評標報告中簽署監督意見.同時,對參加評標的每一位評審專家的職業道德和業務水準做出評價,填寫評價表交評審專家管理部門備案.
  再次,在有關法規制度中明確,對金額較大、技術性較強的采購項目設立技術監督.很多正規大型的體育比賽都既有裁判員,又有裁判長和技術總監.比如在籃球賽事中,美國的NBA、中國的CBA都是這樣.設立裁判員是為了公正執法,保證體育比賽的公正性和公平性.而設立裁判長和技術總監則是為了監督裁判員的執法公正.政府采購的評審專家在項目評審中類似于裁判員,是為了確保政府采購應有的公正性,但評審專家在評審過程中的公正性也必須有人進行監督,這就是前面提到的明確監督主體問題.但一般的監督主體所能夠行使的監督往往是行政監督,主要是對評審專家執業道德公正性的監督.而相對技術方面而言,這種監督還是起不到作用的.有些評審專家為了偏袒某個投標人或某種投標商品,故意偷梁換柱,指鹿為馬,把次要的說成主要的,把主要的說成次要的,利用技術手段使個別不具備中標條件的投標人或投標商品中標.使政府采購達不到預期效果,有的還會因此而導致招標失敗或投訴.這種現象在如今的政府采購中雖不是司空見慣,也絕不是個案,應當引起足夠的重視.解決的辦法就是像體育比賽中設立技術總監一樣,在評標委員會外單獨設立一位技術總監,技術總監的人選可以在專家庫中優中選優,專業技術水平高并全面,經驗豐富,具有很高的權威性.其職責是專門監督評委會對技術評審的公正性、合理性和科學性,對評委會不公平、不正確、不合理的評審結果有權予以監督并當場糾正.這樣,不僅可以大大提高政府采購的公正性、科學性及合理性,從整體上提高采購效率,也會大大降低采購失敗和投訴的案例,可謂質量和效率雙贏,事半功倍.
  (二)完善評審專家和專家庫管理辦法,遏制評審專家在評審工作中“越位’行為
  要解決好評審專家在評審工作中出現的種種“越位’問題,應從以下三個環節入手.
  一是專家庫中專家數量要足,消除評審專家在出場次數上的“越位”問題.評審專家出場次數的“越位”,直接原因是專家庫中專家數量不足,導致評審專家被抽取的頻率高.解決的辦法主要是廣泛、定期地向社會征集、篩選專家,不斷充實專家庫.確保專家庫中專家數量不斷增加.同時,在制度層面上規定專家庫資源共享管理辦法,放開各省(市)之間、各部門之間專家庫管理的界限,打破區域和部門間專家庫的壟斷和封鎖,使同城市各部門乃至各省市、各地現有的專家庫可以共同使用,徹底解決各地、各部門專家庫專案數量不足問題,實現真正意義上的資源共享.
   二是專家庫中專家質量要精,消除評審專家在評審資格上的“越位”問題.前面已經說到,評審專家在評審資格上的“越位”,其根本原因在于專家不專.評審專家不專,從眼前看影響評審效果和采購質量,從長遠看則直接影響政府采購事業的健康發展.因此這個問題的解決,也必須盡快納入政府采購管理部門的工作日程.
   要解決好專家庫中專家不專的問題,應當做好以下幾個方面的工作.同時,有條件的地區還可以每年對專家庫中的專家分批進行業務知識和政府采購法律法規及程序規范的培訓,不斷提高專案的業務水平和執業能力.
  再次,對專家的正常管理要注重吹“哨子”.就是對那些在評審過程中職業道德低下,有不公正行為或其他違紀行為的專家經常吹“哨子”,一次為警告,兩次為亮黃牌,以示嚴重警告,三次要亮紅牌,清除出場,確保專家庫的專業性和純潔性.
  (三)在日常工作中從各個環節入手,為政府采購評審專家創造一個公平的工作環境
  要解決評審專家在評標過程中的越位問題,完善法規制度是必然的,從評審工作各個環節的細微處入手,為政府采購評審工作創造一個公平的工作環境也是必不可少的.這里略講幾個環節.
   一是在抽取專家和使用專家時都要有記載,一年內專家被抽取三次以上的,要當場換掉,另行抽取,抽取專家的時間最好時在開標現場,如果需要提前抽取,則要嚴格保密.
   二是盡量采用低價中標法評標.凡是技術要求不高的標配產品,都盡量采用低價法評標.必須用綜合打分法評標的,要科學設定要素分值和權重.其中,要素分值盡量為固定分值,符合條件的得固定分,不設彈性空間.少用或慎用區間分值,必須設定區間分值時.區間段不要過大,盡量規避或減少人為因素對評標的影響.
   三是采取措施,創造條件,實行“背靠背”式評標,有條件的地區要實行專家獨立評標,專家之間、專家和采購人之間互不見面,所有評委會成員都要獨立完成評標程序和評標結果,避免相互影響.
   四是把商務標和技術標分離,商務標為公開式,技術標為匿名式.評標時先將技術標交專家分別評審,評審結束后,再將商務標交專家分別評審或統一評審.這樣可以避免評審時出現的傾向性,提高評標結果的公正性.
   (四)從加強政府采購管理的角度為采購中心“定位”
   如前所述,在評標現場的人員構成中,除了采購中心的人員外,還有采購人代表、供應商代表、評審專家、監察紀檢人員以及采購辦的人員.以各方的職責確定身份,采購人和供應商類似于運動員、監察紀檢人員和采購辦的人員類似于監督員,而采購中心的人員身份卻難以確定,有時像聯絡員,有時像現場管理員,有時又像服務員,總之,沒有一個合適的身份和位置.這與采購中心所擔負的職責很不相稱.因為,如果評標中有違規現象或招標失敗導致質疑,受到質疑的不是評委會,不是監督員,而是在評標中沒有表決權也沒有監督權的采購中,這種質疑的依據是采購法,在實際工作中,由于評標結束后評委會就地解散,如果供應商對評標結果有異議卻找不到評委會,也只能或習慣于把質疑甩給采購中心.這種責任和權力不對稱(或者叫不對等)的現象是不正常和不正確的.那么,這個問題如何解決呢?很簡單,從責權對等的原則,在法律、法規上為采購中心定位,賦予采購中心在評標時對評委會的監督權,采購中心的工作人員可以與其他現場聘請的監督員組成監督小組,對評委會在評標過程中的公正性、合理性、技術性、規范性進行全方位的監督,發現問題及時予以糾正.并負責對評審專家的執業行為和專業水準作出評價,反饋給評審專家管理部門,作為專家庫日常管理和篩選專家的重要依據.這樣做,不是為采購中心爭權力,爭地位,而是明確并加重了采購中心的責任.而且,采購中心作為政府采購評標工作的組織者和常駐代表,每次評標工作都要參與,把采購中心的工作人員充實到監督員隊伍中去,無形中增強了監督力量,也加強了對評委會的監督力度。有利于評委會的公正執法,也有利于規范評審專家的執業行為,可謂一舉多得.
   以上是自己在實際工作中對政府采購評審專家監督和管理中存在的問題及其解決辦法的一點粗淺見解,純屬一己之見,不正確的地方歡迎批評指正.

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